En 1976, la mise en place d’un forum de discussion appelé le groupe TREVI marque le début de la lutte contre le terrorisme par la communauté européenne. Depuis le début des années 2000, cependant, les initiatives se sont démultipliées. Les attaques de New York, Madrid et Londres ont constitué de réels tournants : elles ont encouragé la prise rapide de mesures et la réorganisation institutionnelle dans le but de contrer la menace. Mais coordonner 27 Etats-membres dans un domaine tel que celui de la sécurité s’est avéré être une tâche complexe et les phases d’accélération ont souvent été suivies de périodes de ralentissement, voire d’inertie. Aujourd’hui, certains affirment que l’Union a du mal à « trouver sa place » dans la lutte contre le terrorisme et déplorent le manque de considération pour les questions de sécurité à Bruxelles.

La décennie commençait pourtant bien. A la suite des attaques de New York, le Conseil vote, avec une surprenante rapidité, une Décision-cadre établissant une définition commune du terrorisme, harmonisant les sanctions des attaques terroristes et instaurant un Mandat d’Arrêt Européen. Cette décision-cadre, mise à jour en 2008, constitue aujourd’hui la base juridique de la politique européenne en matière de terrorisme. En mars 2004, après les attentats de Madrid, la Déclaration sur la lutte contre le terrorisme du Conseil définit 7 objectifs stratégiques à traduire en 175 mesures. C’est également à ce moment-là que naît le poste de Coordinateur pour la lutte contre le terrorisme, dans le but de remédier au manque de coordination au sein de l’UE. Les attentats de Londres mènent ensuite à la rédaction de la Stratégie de lutte contre le terrorisme de l’UE (2005), qui s’organise autour de 4 piliers : « prévention », « protection », « poursuite » et « réaction ». Cette stratégie reste aujourd’hui le cadre de référence pour l’action de l’Union dans ce domaine.

On pourra également citer les politiques de l’UE pour lutter contre le financement du terrorisme, le programme de protection des infrastructures critiques, l’instauration de passeports biométriques, le Plan d’action européen pour améliorer la sécurité des explosifs, ou bien encore le renforcement des agences Europol et Eurojust.

Dans la pratique, pourtant, l’UE a fait preuve d’un réel manque d’efficacité. On a vu apparaître une surabondance de mesures dans le domaine alors même que la volonté politique ne suit pas. En témoigne la lenteur avec laquelle les mesures sont mises en œuvre : au premier janvier 2004, date limite de l’application de la Décision-cadre de juin 2002, seuls huit Etats-membres avaient adapté leur législation nationale aux conditions du Mandat d’Arrêt Européen. Il aura par ailleurs fallu six ans avant que les ministres de la justice et de l’intérieur des différents Etats-membres ne s’accordent sur le renforcement d’Europol. On constate aussi une tendance parmi les Etats-membres à produire des réseaux et institutions mais à refuser par la suite de leur procurer les moyens nécessaires pour exercer correctement leur fonction, ainsi qu’une réticence à convaincre les agences nationales, qui sentent leur autorité menacée, de se plier aux exigences de l’Union.

En 2007, la crédibilité de Bruxelles en matière de lutte anti-terroriste en prend un nouveau coup : le Coordinateur pour la lutte contre le terrorisme, Gijs de Vries, démissionne, excédé par les multiples frustrations que présente son poste (équipe restreinte, budget et pouvoir insuffisants). Il faudra six mois avant que la Commission ne lui trouve un remplaçant en la personne de Gilles de Kerchove, certains Etats-membres étant même en faveur de la suppression du poste. Cette inertie a achevé de convaincre certains du manque de sérieux de l’Union européenne en matière de terrorisme.

On ne peut pas négliger les succès qu’a connus la politique anti-terroriste de Bruxelles. Le Mandat d’Arrêt Européen, mentionné précédemment, a notamment permis à l’Italie de remettre dans un délai record aux autorités britanniques l’un des auteurs présumés des attentats de Londres, arrêté à Rome; plus généralement, la création en 2001 du Joint Situation Centre (SitCen), plate-forme européenne d’échange et d’analyse d’information, permet aujourd’hui à l’UE de produire ses propres évaluations de la menace terroriste.

Il paraît pourtant difficile de pousser la coopération plus loin, que ce soit à cause de la lenteur de la mise en œuvre, ou de la réticence des Etats-membres à céder des prérogatives en matière de sécurité. Les pays de l’Union ont catégoriquement refusé la mise en place d’une CIA ou d’un FBI européen et privilégient la coopération bilatérale. Le manque de confiance envers les services de renseignements de certains Etats, avec lesquels la collaboration est encore jugée risquée, explique en partie ce choix. Enfin, la crise économique et financière que traverse actuellement l’UE tend à reléguer les questions de sécurité en bas de la liste des priorités politiques. La menace terroriste ne saurait être traitée au seul échelon national mais l’UE, cantonnée à un rôle d’harmonisation et d’analyse, n’est pas en mesure de devenir, pour le moment, une véritable plateforme opérationnelle. Au regard des arguments exposés, il serait peut-être même judicieux de remettre en question la pertinence du cadre de l’UE et d’accepter que la coopération à 27 en matière de lutte contre le terrorisme ne peut qu’être limitée.

Le Centre des Etudes de Sécurité de l’IFRI a récemment publié le numéro 38 de la série Proliferation Papers intitulé :

Intelligence and Nuclear Proliferation: Lessons Learned

L’auteur, Keith A. Hansen, enseigne les relations internationales à l’Université de Stanford et au Sierra Nevada College, après avoir passé trente-cinq ans comme expert des armes nucléaires au sein d’institutions civiles et militaires américaines. Il a notamment occupé au National Intelligence Council le poste de National Intelligence Officer for Strategic Programs and Nuclear Proliferation. Son ouvrage le plus récent est Preventing Catastrophe: The Use and Misuse of Intelligence in Efforts to Halt the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (avec Thomas Graham, Stanford University Press, 2009).

Résumé:

Intelligence agencies play a fundamental role in the prevention of nuclear proliferation, as they help to understand other countries’ intentions and assess their technical capabilities and the nature of their nuclear activities. The challenges in this area remain, however, formidable. Past experiences and the discoveries of Iraq’s WMD programs, of North Korean nuclear weapon program, and of Iranian activities, have put into question the ability of intelligence to monitor small, clandestine proliferation activities from either states or non-state entities. This Proliferation Paper analyzes the complex challenges intelligence faces and the various roles it plays in supporting national and international nuclear non-proliferation efforts, and reviews its track record.

Le papier peut être téléchargé ici.

Bonne lecture, et n’hésitez pas à nous faire part de vos commentaires !

Robert Jervis. 2010. Why Intelligence Fails: Lessons from the Iranian Revolution and the Iraq War. (Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 248 pages).

When it comes to assessing the strength, the intention and the common sense of a foreign regime, why do intelligence analysts often get things quite so wrong and what can be done to reduce the likelihood of future intelligence failures? These are intriguing albeit not exactly novel questions. Next to official “postmortems” (p. 123) on intelligence failures (i.e. reports by judicial inquiries and oversight commissions), one also finds a growing number of intelligence scholars wrestling with the subject. Still, Robert Jervis, a long-time expert on deception in international relations and occasional CIA contractor, is uniquely positioned to expand on the practice, the challenges and the limitations to foreign intelligence analysis and his latest book, Why intelligence fails, does indeed stand out.

The author brings his privileged access to the intelligence community and his long-time experience with research design to bear on two remarkable case studies: the first on the inability of the U.S. intelligence community to predict the onslaught of the Islamic Revolution in Iran and the second on its flawed assessment regarding Saddam Hussein’s WMD programme. This adds much-needed texture to the arcane life-world of foreign intelligence. For example, in the Iraqi WMD intelligence failure case, Jervis reviews the entire intelligence production process from the perspective of the individual analysts who were tasked to make sense of conflicting reports on Saddam’s capabilities and intentions. We learn about the kind of information that they had to work with and the foregone opportunities to apply basic social science research methods to make their underlying assumptions more explicit and to embrace alternative explanations for their findings. We also learn about the analysts, their training, their resources, their work routines as well as the oftentimes difficult division of labour and information flows amongst different agencies as well as the taxing interactions with the various ‘clients’ in Washington. The constant referrals to the concrete case at hand makes his venture into the labyrinth of U.S. intelligence readable and provides authority to his recommendations for intelligence reform. Jervis rightly cautions against undue expectations on the intelligence services (arguing convincingly that excellent analysts could still have drawn the wrong conclusions) and his rebuttals of overzealous or merely cosmetic reform proposals follow logically from the empirical chapters.

It becomes more problematic, in my view, when Jervis uses his findings to reject the widespread notion that the intelligence community bowed to political pressure from the Bush administration. Jervis does not deny that the Bush administration pressured the intelligence services to produce suitable outputs for its predetermined decision to invade Iraq but he finds no reason to believe that the intelligence services succumbed to this pressure. This is, of course, quite a position to defend and the author is notably pleased to be at odds with mainstream analysis, which “so comforts to common sense that it has been a barrier to more careful thought” (p. 131). Yet it is here where Jervis fails to adhere to his own standards: Why must his well-argued position that the intelligence community failed to make sense of social science research methods be necessarily at odds with the finding that the intelligence services were also captured by an extremely hawkish administration? Jervis’ does not give much thought to this and his eagerness to rule out the latter is not in keeping with his basic advice for future generations of intelligence analysts.

(For a French version of this text, see: Poltique Etrangère, Vol. 76, Nr. 2.)

Lorsqu’il était Secrétaire à la Défense de George W. Bush, Donald Rumsfeld  était connu pour les nombreux mémos ou « snowflakes », notes très courtes sur des sujets des plus variés, qu’il partageait avec ses collègues de l’Administration.

Après plusieurs années de discrétion, Rumsfeld est récemment réapparu dans les médias, à l’occasion de la parution de ses mémoires (que je n’ai pas lues – on verra peut-être plus tard) qu’il dédicace aux quatre coins de l’Amérique. Il est par ailleurs assez actif sur son compte Twitter, sa page Facebook ainsi que son site personnel (ou presque), qu’il a notamment utilisés pour répondre aux propos de Bob Woodward, qui s’inquiétait récemment des troubles mémoriels de l’ex-SecDef. [...]

Suite à la précédente annonce d’une possible suppression du Militärisches Abschirmdienst (MAD - voir notre précédent post à ce sujet), la réforme des services de renseignement – et plus largement des services de sécurité (voir infra) – prend de plus en plus la tournure d’une guerre de tranchées entre d’une part le parti libéral FDP, et les autres partis au sein de la coalition gouvernementale (CDU/CSU), mais aussi de l’opposition (SPD et Verts). [...]

Ce post a été rédigé par Louis-Marie Clouet, chercheur au Comité d’étude des relations franco-allemandes (Cerfa) de l’Ifri.

Alors que la réforme de la Bundeswehr est déjà fortement contrainte par les restrictions budgétaires  – le ministère allemand de la défense doit économiser 8 milliards d’euros d’ici à 2014 -, le contre-espionnage militaire allemand pourrait lui aussi faire les frais des mesures d’austérité engagées par le ministre allemand de la Défense Karl Theodor zu Guttenberg.

Selon un article du quotidien allemand Handelsblatt, repris par Die Zeit, le Militärisches Abschirmdienst (MAD) pourrait être dissous et ses fonctions reprises par les deux autres services fédéraux de renseignement, le service de contre-espionnage Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) et le service de renseignement extérieur Bundesnachrichtendienst (BND). Cette mesure permettrait d’économiser 70 millions d’euros. Le personnel du MAD s’élève à 1300 personnes, ce qui en fait le plus petit des trois services allemands de renseignement.

En vertu de la loi du 20 décembre 1990, les missions du MAD se rapprochent de celles de la DPSD avec pour tâche principale la prévention des tentatives d’espionnage au sein de la Bundeswehr : contrôle du personnel civil et militaire, protection des installations sensibles contre les tentatives d’espionnage, de sabotage ou de destruction.

Plus spécifiquement, cela signifie que le ministère allemand de la Défense perdrait un nouveau service de sécurité et de renseignement. Le Zentrum für Nachrichtenwesen der Bundeswehr (ZNwB) créé en 2002 était l’équivalent du BND pour le ministère allemand de la Défense, ce dernier ne bénéficiant pas d’un accès total et direct aux renseignements du BND. Fin 2007, le ZNwB a été démantelé et ses fonctions réparties entre le BND, le BfV, les états-majors et structures de commandement, et le Kommando Strategische Aufklärung (Commandement de reconnaissance stratégique, KSA).

Le KSA est désormais la principale structure chargée spécifiquement du renseignement militaire, en s’appuyant essentiellement sur les sources de renseignement non-HUMINT ; ses fonctions le rapprochent de ce point de vue de la DRM. C’est ce service qui opère notamment les satellites SAR-Lupe.

La mesure de suppression du MAD est critiquée par l’opposition (sociaux-démocrates et Verts) sur deux points :
-    D’une part, le MAD remplit des « missions totalement différentes » des autres services, et se focalise sur les besoins vitaux des militaires.
-    D’autre part, les partis d’opposition questionnent la capacité des deux autres services civils à reprendre des missions pour lesquelles ils n’ont pas été conçus et de remplir aussi efficacement les fonctions du MAD, dans un environnement militaire à la culture complètement différente.

Une critique évoquée par le Handelsblatt voit dans cette mesure un signe avant-coureur d’une offensive plus générale contre les services de renseignement, initiée par le parti libéral FDP, actuellement au pouvoir en coalition avec les Chrétiens Démocrates. Les Libéraux voudraient faire passer au banc d’essai tous les services de renseignement allemand, avec pour objectif explicite de les réduire à un seul service.

Ifri’s Comité d’études des relations franco-allemandes (Cerfa) has recently published a case study on German intelligence oversight. This article was written by Thorsten Wetzling, one of the contributors to Ultima Ratio. The text examines how the Bundestag investigated three specific accountability cases and concludes that the parliament’s unique oversight efforts (lasting from 2005 until 2009) have played only a marginal and, at times, counter-productive role for the establishment of accountability. The discussion elaborates on the ramification of the findings and proposes means for a less ceremonial pursuit of democratic intelligence governance in Germany.

Dana Priest and William Arkin’s reporting on Top Secret America in the Washington Post was an important media event. Its various graphs and installments nicely illustrate the sheer magnitude of US intelligence privatization. Mind you, the size and the compartmentalization of the US intelligence community is difficult to grasp and a cause for many problems of its own. Add to that the even more elusive layers of contracting and sub-contracting (an estimated 265’000 contractors have top-secret clearances) and one gets a security state that has grown beyond that what anyone can call reasonable by a long stretch of imagination. (If only McNulty had a fraction of that cash for the fight against drugs in Baltimore…)

Here are a few more thoughts on both the content and the style of the WaPo story.

First off, the sprawling privatization of US intelligence is, of course, hardly news to the engaged reader. The WaPo must be criticized for not even referring to Tim Shorrock, the real authority on this subject. He was the first author to have studied post 9/11 intelligence contracting, and he did it in a much more systematic and problem-centered fashion (albeit with less colorful graphs and less floury language on Washington suburbia). His book, Spies for Hire, is a compelling read that tells us why, where and how the US arrived at a situation where an incredible 70 percent of its enormous intelligence budget ends up in the hands of private companies. One can also find his data set, here. Shorrock obtained an unclassified document from the office of the Director of National Intelligence (DNI) that corroborates his basic estimate. After his book release, the CIA and the main stream media (MSM) simply ignored Shorrock’s research. The former called his figures ‘way off the mark’ and the latter shunned an awfully gripping story. Why? Surely, it would be too simplistic to associate big advertising companies of MSM, such as Lockheed Martin and Northrop Grumman with this. Fact is, though, it took MSM a long time to pick it up.

Second, and more importantly, the WaPo piece is also short of analysis. Now that the MSM has picked up the story, it does not seem to know what to do with it. The WaPo story hardly raises the important conclusions that ought to be drawn from this incredible intelligence-industrial complex. More concretely, what are the strategic drawbacks when private companies influence public intelligence policy? All of these 1,913 companies pursue their shareholders’ rather than the public interest. Who can deny that the industry shapes intelligence policy making when the contractors are so deeply entwined with those who decide on the contracts, sometimes even overseeing the work of fellow contractors? Companies want more contracts for their business to flourish. To do so, they will pull all possible strings to convince the intelligence community (IC) that their service are not only top-notch quality but also indispensable for counter-terrorism. (One interesting part in the WaPo story was how some IT gadgets developed by corporate America for their intelligence services create envy amongst colleagues, branches etc, which, of course, leads to even more profit). It’s no longer just research and development but actually inherent government functions that are being sold and re-sold like commodities. Not only can private companies bid for such functions, they can also help define what a government function in the intelligence domain should look like, now and in the future. They continue to win large contracts (consider, for example, the latest 100 million contract awarded to Blackwater) despite their often-times very problematic, direct and unaccountable involvement in enhanced interrogation, torture and assassinations in the field or their exploitation of the federal budget from their plush new offices in suburbia. For an example of the former, grab a copy of Spies for hire. Shorrock gives the reader a much more contextual understanding of how the private company CACI directed torture at Abu Ghraib. All this is something, that the WaPo authors « soft-pedaled » in the output of their two-year investigation. (Marcy Wheeler is right on the mark on this and uses stronger words for their lack of critical reporting.)

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Earlier this month, the UN Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism submitted a “compilation of good practices and institutional frameworks and measures that ensure respect for human rights by intelligence agencies while countering terrorism, including on their oversight” to the UN Human Rights Council.

Despite its cumbersome title, this annotated enumeration of 35 examples of good practice is certainly worth reading. It contains a comprehensive and well-structured account of what national intelligence laws and institutional frameworks for intelligence services could look like. This compilation is the outcome of a consultation process where Governments, experts and practitioners provided input in various different ways. I’ve been asked to give comments on an earlier draft and hope that the following general thought on this kind of best practice advocacy might be of interest to Ultima Ratio readers.

What exactly is the objective of this report? It is interesting how A/HRC/14/46 fails to provide a clear statement of purpose. In the introduction, the Special Rapporteur states that « it is not the purpose of this compilation to promulgate a set of normative standards that should apply at all times and in all parts of the world ». Fine, this should not be read as a blueprint for all nations to follow. But what then is its purpose?

Possibly, this was a contentious issue for the various parties that have contributed to the consultation process. National governments, academic experts, the UN bureaucracy and professional consultants are likely to pursue different and potentially conflicting objectives. Perhaps, then, the author felt compelled not to spell this out in further detail. If this was the case, it would illustrate one of the numerous problems with (or better: constraints of) such mandated research. All too often it is the logic of the consultation process rather than the logic of an empirical enquiry that is decisive in the end. This is all the more deplorable because the latter can generate custom-tailored and sustainable policy recommendations for intelligence governance, too.

[...]

The US has 16 different intelligence agencies (See this graph in a recent FT article).  German tax payers also pay for the questionable luxury to entertain an equal number state-level intelligence agencies next to the three federal intelligence services. Both countries are – to say it diplomatically – organisationally and logistically challenged as a result.

Followers of the Bundestag’s BND-inquiry (2006-2009) might remember some of the testimonies by state-level intelligence officers. They were entirely embarassing for the intelligence community and the government at large. Through this rare keyhole of intelligence politics, the public learned about the duplication of investigative tasks, disorganisation, amenities, ill-communication and arbitrary work ethics. This sparked a debate whether or not to reduce the number of intelligence agencies in Germany. Yet, as ever so often with intelligence politics, despite a debate, the politics machine moved on without seriously addressing the issue.

In the US, the situation is very similar. Here, too, we find an inability/unwillingness to change the obviously sub-standard status quo. The 9/11 Commission called for swift changes but any real down-sizing of the US intelligence community has yet to see the light of day.

A common-sense resolution to the problem of intelligence compartmentalisation comes from the fringe — i.e. by two professors who rarely reflect on intelligence politics. Richard A. Posner and Luis Garicano compare the deplorable status quo of the US intelligence community with that of the US car giant GM and propose similar radical measures to get a grip on the problem.

« The domestic automakers’ organizational structures were notoriously complex and top-heavy. While Toyota had been selling the same car worldwide, Ford had insisted that American consumers would not buy the cars successfully produced by Ford for sale in Europe. As a result, every stage of production from R&D to actual manufacturing was duplicated in the two markets.

(Snip) [...]