Le nouveau gouvernement, qui sera nommé dans quelques heures, devra effectuer des arbitrages budgétaires importants. Dans ce contexte, Ultima Ratio a posé quatre questions à Martial Foucault, auteur du récent Focus stratégique consacré aux Budgets de défense en France.

Ultima Ratio: Les questions de défense en général, et des crédits militaires en particulier, ont été pratiquement absentes de la campagne électorale. L’analyse de long terme démontre-t-elle un biais partisan en matière de budgets de défense entre gauche et droite ? Les dépenses sociales impliquent-elles un effet d’éviction sur les dépenses militaires ?

Martial Foucault: En effet, les questions de défense et en particulier de choix budgétaires ont une nouvelle fois été oubliées durant cette campagne présidentielle. Contrairement à d’autres démocraties, le système semi-présidentiel français semble privilégier le consensus sur de tels enjeux au nom du fameux « domaine réservé » car le président de la République reste le chef des armées. Cette situation semble même emblématique de l’évolution des budgets de défense depuis le début des années 1980. Il n’existe pas à proprement parler de corrélation significative entre les gouvernements de droite et de gauche et le volontarisme budgétaire de défense. En moyenne, les gouvernements de gauche ont augmenté le budget de défense de 0,17% et ceux de droite de 0,12%,  certes dans des contextes parfois différents. Ce sont donc davantage les conditions économiques et la situation des finances publiques qui déterminent l’augmentation ou la diminution relative de l’effort de défense. Deuxième budget régalien après l’éducation nationale, la défense voit sa part dans le budget de l’Etat diminuer régulièrement depuis 1988 (10% en 2010 contre 14% en 1988). Globalement, on observe en France comme dans plusieurs pays européens une lente transformation d’un modèle dit « warfare » vers un modèle dit « welfare ». Les dépenses sociales ont augmenté à un rythme annuel de 3,35% contre 2,31% pour les dépenses de défense sur la période 1995-2010. Il est évident que les années de faible croissance économique ont eu pour conséquence d’accorder une priorité plus grande aux dépenses de redistribution qu’aux dépenses militaires, alors même que l’engagement de la France dans des zones de conflit n’a jamais été aussi important ces 15 dernières années. Le modèle français de défense atteint donc aujourd’hui une forme de surchauffe budgétaire.

- UR: Le Livre blanc de 2008 proposait de revaloriser l’effort de défense français avec une augmentation de 1% par an jusqu’en 2020. Quatre ans après, où en sommes nous de la réalisation de ces objectifs ? Quelles sont les perspectives à venir ?

MF: Longtemps réclamé par les autorités militaires, le Livre blanc avait pour objectif de réviser le modèle d’armée 2015, issu du Livre blanc de 1994. Impossible à atteindre à mois d’injecter 30 milliards d’euros sur six ans, le Livre blanc de 2008 visait à réorienter les missions de défense de la France en accordant une priorité plus grande aux fonctions de renseignement, en améliorant la déployabilité des forces, en augmentant de 3 milliards d’Euros par an les dépenses d’équipement jusqu’à 2020 et en réformant le ministère de la Défense (par une baisse de 54 000 personnels). Aujourd’hui, le bilan des 4 premières années laisse craindre le pire pour le futur. Selon un rapport de la commission des Finances du Sénat en novembre 2011, l’application de la règle du « gel en volume » implique un manque à gagner de 15 milliards d’euros d’ici 2020 alors que le principe du « gel en valeur » déboucherait sur une perte de 29 milliards d’euros entre 2009 et 2020. Entre ces deux estimations, il faut rajouter l’accumulation du décalage entre les autorisations d’engagements et les crédits de paiement qui pèse pour près de 46 milliards d’euros (dont 30 milliards pour la période 2006-2012) pour les seuls crédits d’équipement. En conséquence, l’après-2012 s’annonce d’ores et déjà comme une période incertaine : certains paramètres économiques exigeront du prochain gouvernement qu’il fasse preuve d’innovation budgétaire, plutôt que de s’en remettre à une loi de programmation militaire marquée par une perpétuelle cure d’amaigrissement.

- UR: Enoncée dans les années 1970, la « loi d’Augustine » prévoyait à budget de défense constant la réduction des quantités et des effectifs – un arbitrage contraint résultant de l’inflation continue des coûts technologiques. Cette loi continue-t-elle à se vérifier aujourd’hui ? Quels scénarios peut-on en déduire pour l’avenir des forces occidentales ?

MF: La nature cyclique des dépenses d’équipement, conjuguée à une inflation des prix militaires et des révisions d’acquisitions, soulève une question déjà abordée aux Etats-Unis sous le nom de loi d’Augustine. La loi d’Augustine, du nom de l’ancien directeur de Lockheed Martin et ancien secrétaire de l’US Army dans les années 1970, Norman Augustine, désigne tout simplement l’augmentation non contrôlée du coût d’acquisition des systèmes d’armes alors que les budgets de défense suivent une tendance haussière moins rapide voire stable (en euros constants). Une illustration de cette loi débouche par exemple par la multiplication par 4 du coût d’un avion tactique tous les 10 ans. En France, l’évolution du prix des biens militaires augmente plus vite que le niveau d’inflation, à partir duquel sont construits les budgets de défense. Par conséquent, la logique comptable qui consiste à disposer de matériels de plus en plus coûteux en fonction de ressources disponibles de plus en plus rares s’opposera très vite à une logique militaire incompatible avec le fait de disposer seulement de peu de matériels même suréquipés. Il n’existe pas de parfaite substitution entre la qualité et la quantité des armements.

- UR: La France dispose aujourd’hui du 5^e budget de défense au monde (après les Etats-Unis, la Chine, la Russie et la Royaume-Uni). Qu’en est-il des tendances à l’échelle internationale ? Assiste-t-on à un phénomène de rattrapage de la part des pays émergents ?

MF: En 2012, le niveau des dépenses militaires mondiales s’établissait à 1740 milliards de dollars. Sans surprise, les Etats-Unis maintiennent leur statut de puissance militaire avec un budget de défense de 711 milliards de dollars, soit un montant 13 fois supérieur à celui de la France. Parmi les 10 pays dépensant le plus pour leur défense, seuls la Chine (+6,7 %), la Russie (+9,5 %) et l’Arabie Saoudite (+2,2 %) ont augmenté leurs dépenses militaires en 2011 dans un contexte de croissance économique mondiale ralentie alors que les autres pays ont réduit leur effort de défense. Finalement, il semble qu’une nouvelle période émerge, caractérisée par une évolution assez nette des rapports de forces entre puissances militaires, avec d’un côté la montée en puissance de l’Asie, du Moyen-Orient et de l’Afrique, et de l’autre le déclin, même timide, des Etats-Unis (41% des dépenses mondiales) et surtout de l’Europe. Ce portrait global reste fragile et étroitement lié à l’intensité des zones de conflits contemporains et la nature des menaces qui pèse sur la sécurité des Etats.

Le Laboratoire de recherche sur la défense (LRD) de l’Ifri vient de publier le numéro 36 de la série Focus stratégique, intitulé:

Les budgets de défense de la France, entre déni et déclin

Martial Foucault est professeur agrégé de science politique à l’Université de Montréal et directeur du Centre d’Excellence sur l’Union Européenne (Université de Montréal/McGill University). Depuis 2010, il est éditeur associé de la revue Canadian Public Policy. Ses champs de spécialisation sont l’économie politique (internationale), les politiques publiques, les comportements électoraux ainsi que les techniques quantitatives.

Son nouveau Focus stratégique est téléchargeable ici.

Le résumé du papier:

Le budget de la défense, quatrième poste de dépenses de la République, est rarement soumis à un débat public. Ces trente dernières années, cette question a été marquée tour à tour par le désir de toucher les « dividendes de la paix » au lendemain de la guerre froide, la professionnalisation de 1997 et le durcissement des opérations extérieures après le 11 septembre 2001. Ces fluctuations se sont inscrites dans un contexte économique et social contraint dans lequel les dépenses militaires ont joué le rôle de variable d’ajustement – et ce, quelles qu’aient été les majorités au pouvoir. Alors que le nouveau cadre budgétaire mis en place par la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances) devait permettre une meilleure gestion des dépenses, le Livre blanc de 2008 affichait des objectifs qui sont vite apparus comme irréalistes, compte tenu de la rapide détérioration des finances publiques. Dans un contexte international marqué depuis une décennie par l’augmentation des dépenses militaires, il convient de s’interroger sur les arbitrages budgétaires qui décideront demain de l’avenir de la défense de la France.

Ainsi que le sommaire:

Introduction

Un budget de la défense  en trompe l’œil

Des lois de programmation militaire intenables

Choix budgétaires : « welfare vs. warfare » ?

Comparaisons internationales : maintien ou déclassement ?

Conclusion

Au lendemain du second tour de l’élection présidentielle, il peut sembler intéressant de remettre en perspective les engagements de François Hollande en matière de défense qu’il a présentés dans le numéro d’avril 2012 de la Revue de Défense Nationale (on se reportera également aux deux pages consacrés à la politique de défense dans le projet socialiste). Le nouveau chef des armées sera-t-il aussi le « candidat du changement » en matière de défense?

• Ce qui ne devrait pas changer…

• La France ne baissera pas la garde face à un monde instable, il est toujours indispensable de préserver nos intérêts vitaux. A ce titre la dissuasion nucléaire devrait conserver ses deux composantes aérienne et sous-marine (voir également le « plaidoyer de F. Hollande pour la dissuasion nucléaire« ).
• Les fonctions renseignement, domaine spatial et satisfaction des besoins opérationnels devraient demeurer des priorités dans le quinquennat qui s’annonce.

• Ce qui devait déjà changer…

• Un nouveau Livre blanc de la défense devrait être rédigé à brève échéance avec une nouvelle loi de programmation militaire à la clé – une révision du précédent LB était cependant déjà planifiée par la majorité sortante.
• La construction d’une défense européenne devrait être vigoureusement relancée ; chantier difficile, à cause des divergences de vues de nos principaux alliés (britanniques d’un côté, allemands de l’autre) et de la difficulté à définir des intérêts communs (le différend franco-allemand sur l’engagement européen en Libye en fut une cruelle illustration).
• La réintégration au sein du commandement militaire intégré de l’OTAN n’est pas remise en cause, mais la participation au projet de défense antimissile peut, quant à elle, être renégociée au regard de son coût prohibitif.
• Le rôle du Parlement devrait être renforcé dans son contrôle des décisions d’engagement en opérations, et du contrôle du budget.
• Les militaires devraient pouvoir exercer une « citoyenneté plus active », formule assez vague pour recouvrir à la fois l’engagement politique et la liberté d’expression.
• Les civils de la défense verront leur position consolidée dans les structures non directement opérationnelles – notamment dans les bases de défense dans lesquelles les militaires « trustent » toujours les postes à responsabilité.

• Ce qui pourrait vraiment changer…

• Les troupes « combattantes » seront retirées d’Afghanistan avant fin 2012, ce qui, au-delà du casse tête logistique, pose le problème du respect des engagements de la France auprès de ses alliés d’une part, et du peuple afghan d’autre part (voir notre post sur le sujet).
• Enfin, le ministère de la Défense devrait être réorganisé autour d’un ministre de la Défense, dont la responsabilité politique sera réaffirmée (en particulier face au CEMA, dont les attributions avaient été révisées par le décret 520 de 2005).

En définitive, si ces promesses de campagne devront être confrontées à la « réalité terrain » militaire, elles seront aussi soumises à la nouvelle législature, et à la rigueur budgétaire à laquelle la défense devrait contribuer « sans être la variable d’ajustement »…

La loi de finances rectificative présentée le mercredi 8 février 2012 au Conseil des ministres prévoit une baisse de l’allocation aux différents ministères d’1,2 milliard d’euros. La Défense se retrouve une nouvelle fois en première ligne, en assumant presque 28% de ces coupes avec 335 millions de crédits annulés (soit une baisse de 1,5 %).

En Europe, la situation est à peu près similaire. Hormis en Grande-Bretagne où le budget augmente légèrement de nouveau après une forte baisse à la fin des années 2000, on assiste à un tassement ou à une baisse pour les autre pays (Allemagne, Italie, Espagne, Pays-Bas…). Or, ces baisses sont à mettre en perspective avec l’augmentation du coût des armements majeurs. Pour ne citer qu’un exemple, un hélicoptère Tigre coûte 25 Gazelle. Le coût des programmes militaires explose à chaque renouvellement, et les armées françaises entament leur 3^ème phase de rééquipement depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale (Tigre, Rafale, FREMM, A400M, NH90, VBCI, VBMR…). Même à budget constant, il est mathématiquement impossible de conserver les capacités militaires qui étaient les nôtres il y a quelques années seulement.

Premier paradoxe : l’Europe désarme dans un monde qui réarme. D’après le SIPRI, l’augmentation des budgets de Défense sur 10 ans (2000-2010) a été de presque 60% pour l’ensemble de la planète (+90% pour l’Asie Océanie, +84% pour l’Amérique de Nord et du Sud, +76% pour l’Afrique, +46% pour le Moyen-Orient et + 3% pour l’Europe de l’Ouest !). Depuis une dizaine d’années, sur le vieux continent, tout est prétexte à maintenir les budgets de la Défense au plus bas. Après les « dividendes de la paix » que chaque pays européen a voulu toucher suite à la fin de la guerre froide, l’enchaînement des crises des subprimes de 2008 et de celle de l’euro continue de donner des arguments pour rogner un peu plus les dépenses militaires, sans toujours bien comprendre les implications de ces coupes budgétaires.

Tout d’abord, les dépenses européennes sont morcelées et reflètent les priorités budgétaires de chacun des États membres de l’UE. Chaque pays cherche ainsi à préserver ses spécificités ou à privilégier ses industriels. Les économies d’échelle que l’on pourrait espérer en menant des programmes d’armement commun ne sont pas au rendez-vous : il existe plus de 20 versions différentes du NH90 ; le programme de l’A400M voit son coût unitaire augmenter et prend un retard conséquent (les livraisons devaient débuter en 2009) ; le programme de construction d’un second porte avion français (PA2) sur le modèle CVF britannique (Carrier Vessel Future, ancien nom de la classe de porte-avions Queen Elizabeth) lancé en 2003 a été abandonné en 2009. Parfois, même les industriels se font concurrence sur des programmes similaires (Rafale et Eurofighter Typhoon). Pas de sauvetage européen en vue donc.

Au niveau national, ensuite, le ministère de la Défense ne représente plus que le troisième poste budgétaire de l’État avec 38 milliards d’euros (en incluant les pensions et les missions militaires de la gendarmerie nationale), derrière l’enseignement avec 62,2 milliards et le remboursement de la dette avec près de 50 milliards d’euros. Il est loin le temps où le Mindef était le premier budget de la nation. Pourquoi alors s’acharner ?

Parce que le budget des armées est aussi le premier budget d’investissement de l’État, et la Défense le premier acheteur et investisseur public français. A lui seul, il représente plus des deux tiers des marchés publics passés par l’État. Autrement dit, la Défense est le seul poste budgétaire qui ne relève pas essentiellement des frais de fonctionnement qui, sauf à diminuer brutalement le nombre de fonctionnaires, ne peuvent qu’être reconduits. Pourtant, les différents contrats sont destinés à plus de 12 000 entreprises sur le territoire français, ce qui représente un peu plus de 165 000 emplois directs et autant d’indirects. Au niveau européen, cela représente 25 à 30% du chiffre d’affaires de la base industrielle et technologique de la défense européenne (BITDE). C’est là le deuxième paradoxe : alors que la plupart des candidats insistent sur la nécessité d’investissements productifs permettant de réindustrialiser la France, faire payer la Défense est politiquement facile et immédiatement rentable.

Une nouvelle baisse du budget de la Défense aura une fois de plus un impact négatif sur le tissu industriel français par des annulations de contrat ou leur étalement dans le temps. Mais il aura aussi des conséquences négatives sur les capacités opérationnelles des armées, alors qu’un rapide tour d’horizon de l’actualité internationale montre que les crises et les tensions ne manquent pas tout autour de l’Europe. Si l’on ajoute le repositionnement stratégique des États-Unis vers la zone Asie Pacifique et leur désengagement partiel du vieux continent, il est peut-être temps pour la France de consentir les sacrifices nécessaires à sa défense et à celle de l’Europe. L’ambition stratégique et les discours sur la stabilité régionale sont une chose, s’en donner les moyens une autre.

Dans le cadre du cycle de séminaires sur « 2012, la Défense en question », le Centre des études de sécurité (CES) de l’Ifri et la Fondation pour la recherche stratégique (FRS) ont organisé un séminaire-sandwich, le 26 janvier, qui portait sur le thème « Outre-Manche ou Outre-Rhin? ».

Le séminaire confrontait les visions d’Alastair Cameron, chercheur associé au Royal United Services Institute et à la FRS sur le FRUK, et de Claudia Mayor, chercheur à la Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) à Berlin sur le FRALL (coopération franco-allemande dans le domaine de la Défense).

Ce séminaire permet entre autres de souligner que sans coopération, les trois acteurs, France, Allemagne et Royaume-Uni risquent de perdre leurs capacités de Défense, ce qui posera d’autant plus problème que les Etats-Unis réorientent leur stratégie vers l’Asie. Cela pourrait se traduire selon Claudia Mayor par trois pertes majeures (capacité, influence, industrie). Cependant, les cultures stratégiques opposées de la France et de l’Allemagne limitent les possibilités de coopération, même si cette dernière est nécessaire. Claudia Mayor va plus loin en faisant l’hypothèse qu’en 2016, l’Allemagne aura le plus grand budget de Défense au sein de l’UE. Voici son intervention :

Les relations franco-allemandes en matière de… par Ifri-podcast

Pour Alastair Cameron, les Britanniques ont fait le constat de l’échec de la Défense européenne, mais l’opération en Libye de 2011 les a convaincus de l’importance du FRUK et les partenariats envisagés prouvent la confiance qui existe entre Français et Britanniques dans ce domaine. Vous pourrez regarder la vidéo de son intervention ici :
Les relations franco-britanniques en matière de… par Ifri-podcast

Ces présentations ont été suivies d’une discussion très vive, qui permet de mieux comprendre les difficultés rencontrées par ces coopérations et d’en préciser les détails, avec Etienne de Durand, directeur du CES (qui parle notamment de « mariage de raison » avec les Britanniques et critique la Brigade Franco-Allemande), et Camille Grand (qui rappelle que paradoxalement, le pays avec lequel la DGA coopère le plus, c’est l’Italie…), directeur de la FRS.
. Voici la vidéo du débat :

Quelle alliance pour la Défense française… par Ifri-podcast

Le séminaire sandwich Ifri/FRS/Secret Défense du 19 janvier fait partie des séminaires du cycle « 2012 La défense en question » qui ont eu le plus de succès, avec un taux de participation record. Alors que l’Union européenne semble être un acteur de moins en moins évident dans le domaine de la défense, le sujet continue de passionner, au delà des clivages politiques et nationaux. Afin d’assurer un débat enrichissant, le séminaire réunissait et confrontait un professeur (britannique) de Yale, Jolyon Howorth, plutôt optimiste, et notre panel de discutants (français), plutôt sceptique.

« L’Union européenne [est-elle] encore un acteur en matière de défense ? ». C’est le sujet de l’intervention originale de Jolyon Howorth qui rappelle en introduction que l’Europe de la Défense n’est pas la défense collective, que des avancées ont eu lieu (ce n’est pas une illusion) mais qu’on peut néanmoins parler, depuis la Libye, de crise existentielle, aggravée par une crise de l’euro dont l’évolution conditionnera le retour des projets européens dans les domaines stratégiques. Il note 5 obstacles ou « mauvaises nouvelles » pour le développement de l’Europe de la Défense : l’absence de vision stratégique de l’UE ; le repli américain qui, bien que pouvant être une opportunité pour l’UE, doit être pris au sérieux par ses membres ; les dépenses européennes dans le domaine de la défense, importantes mais mal coordonnées ; une politique étrangère de l’UE qui peine à être visible sur la scène internationale, en étant par exemple  inexistante à l’occasion du Printemps arabe. Enfin, l’Europe, dépendante de régions instables sur lesquelles elle a de moins en moins de prise, démographiquement bien peu dynamique et disposant de peu de ressources naturelles propres, semble être de moins en moins au centre du monde.

Pour compenser ces difficultés, Jolyon Howorth propose deux bonnes nouvelles, que vous découvrirez dans la vidéo…

L'Union européenne : un acteur en matière de… par Ifri-podcast

Le séminaire était suivi d’une discussion animée avec Etienne de Durand, directeur du CES de l’Ifri, Yves Boyer, directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique et Jean-Dominique Merchet, auteur du blog Secret-Défense. Voici la vidéo intégrale de ce débat :

DÉBAT – L'Union européenne : un acteur en… par Ifri-podcast

Dans le contexte actuel de rigueur, une des pistes étudiées pour dégager des marges budgétaires au profit du ministère de la Défense est la vente de certaines plages de fréquences détenues par les Armées.

Cette vente a été envisagée dès 2009 dans le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014. Initialement celle-ci devait rapporter à l’Etat 1,5 milliards d’euros. Cette année la vente de certaines fréquences de la gendarmerie nationale (système Rubis) a déjà rapporté 936 millions d’euros. Toujours au programme pour 2011, la vente d’une partie de celles de l’armée de Terre.

Il s’agit de celles qui vont être cédées aux opérateurs téléphoniques pour la téléphonie mobile 4G et qui se situent dans la bande 790-862 Mhz. Elles permettent, avec un investissement minimum, d’obtenir les meilleures communications possibles (grande couverture et débit important). C’est pour cette raison que cette bande de fréquence avait été retenue pour l’équipement radio dédié au fantassin du futur « Félin » (Fantassin à Équipements et Liaisons Intégrés) au travers du RIF (Réseau d’Information Fantassin).

Le RIF actuel est déjà loin des possibilités évoquées avec une portée limitée à 250 mètres. Ses capacités se dégradent lorsque les conditions de propagation ne sont pas satisfaisantes (dans le cas du combat en localité en particulier, où la portée ne dépasse pas quelques dizaines de mètres). Ces limites techniques handicapent le fantassin et restreignent sa liberté d’action dans les phases de combat débarqué.

La future version présentée du RIF NG qui équipera les forces en 2013 ne devrait pas améliorer la chose. Techniquement cela s’explique par la gamme de fréquence choisie, la bande 2 Ghz. Il faut savoir qu’en matière de fréquence, plus la bande est élevée plus la portée est réduite. Pour tenter de résoudre ce léger souci, il est envisagé de doter les futurs postes d’une fonction relais permettant à chacun de relayer les communications radio, afin d’améliorer la portée radio lorsqu’il y a des problèmes de propagation. Elle sera aussi installée sur les véhicules de combat de l’infanterie, ce qui semble implicitement signifier que le groupe de combat devra rester à proximité de son véhicule. Tactiquement cette solution n’est pas toujours envisageable.

Enfin financièrement, le coût annoncé de cette mutation vers le RIF NG est de 185 millions d’euros. Cette somme est conséquente, mais finalement peu importante face à la vente de la plage de fréquence 790-862 Mhz aux opérateurs téléphoniques qui, par un système de mise aux enchères, devrait rapporter au moins 1,6 milliards d’euros.
A moins que le recours de Free devant le conseil d’État contre cette vente aux enchères n’aboutisse ; à moins aussi que le lobbying des opérateurs téléphoniques auprès de l’État ne permette de faire baisser la facture.

Au final, pour l’armée de Terre, cette évolution vers le RIF NG ne semble pas être une si bonne affaire: techniquement, les ingénieurs vont devoir réaliser des prouesses pour garantir des communications radio correctes; tactiquement, il sera difficile pour les groupes de combat de conserver leur liberté d’action en restant dans la proximité immédiate de leur véhicule; et financièrement, la défense n’est pas encore assurée d’un réinvestissement rapide du produit de la vente des fréquences.

Comme nous vous l’annoncions hier, les vidéos de la première session du cycle de séminaires sur « 2012: La défense en question », organisé par le Centre des études de sécurité (CES) de l’Ifri et la Fondation pour la Recherche Stratégique (FRS), sont désormais en ligne.

Camille Grand a tout d’abord exposé les leçons qu’il tirait d’une décennie d’interventions extrêmement variées (intensité, cadres, durée, etc.), et celles pouvant être tirées de la récente guerre en Libye.

10 ans d'opérations militaires : alliances… par Ifri-podcast

Etienne de Durand a ensuite développé le cas de l’Afghanistan, pour élargir en seconde partie vers un propos plus général sur les difficultés croissantes auxquelles se heurtent les interventions occidentales.

Guerre en Afghanistan : analyse et bilan… par Ifri-podcast

Enfin, Jean-Dominique Merchet a présenté son analyse du bilan de la décennie d’opérations, en évoquant les quatre ‘D’ des interventions (dispersion, durée, diversité, durcissement) et s’est interrogé sur leur place dans la posture française (coûts, perception par l’opinion publique, etc.).

La France et les conflits armés en 2011… par Ifri-podcast

Suite à ces trois interventions, la discussion s’est engagée autour des remarques d’Elie Tenenbaum, puis de Philippe Gros.

Leçons d'une décennie d'opérations : le débat par Ifri-podcast

Nous communiquerons le reste du programme du cycle « 2012: La défense en question » dès que les derniers détails auront été fixés.

Comme toujours, vos commentaires sur ce séminaire sont les bienvenus !

J’ai eu la chance de participer en juillet à la quinzième édition de SWAMOS, acronyme de Summer Workshop on the Analysis of Military Operations and Strategy. Ce séminaire est organisé chaque été sur le campus de Cornell University par le Saltzmann Instistute of War and Peace Studies de l’université Columbia. Vingt-deux jeunes chercheurs y prennent part – en grande majorité des Américains. Si quelques Français font partie des « alumni » – à l’instar de Pascal Vennesson, Stéphanie Pézard ou encore Jean-Loup Samaan – ce séminaire me semble encore peu connu dans notre pays. J’espère que ce billet incitera certains d’entre vous à postuler pour l’année prochaine…

Sans prétendre faire un compte-rendu détaillé de SWAMOS 2011, voici quelques éléments qui m’ont marqués :

- Tout d’abord, il faut parler de l’avant SWAMOS. Six semaines avant le début du séminaire, chaque participant reçoit un colis contenant deux livres (Killer Angels de Michael Shaara et Military Power de Stephen Biddle) et plus de cinq cents pages de photocopies d’articles et d’extraits de doctrine. Une sorte de condensé de bibliothèque stratégique à lire impérativement sous peine d’être perdu lors des cours et des discussions. La lecture de la traduction de Vom Kriege de Clausewitz réalisée par Michael Howard et Peter Paret est également obligatoire.

- Le rythme du séminaire est à l’image des lectures préliminaires : intensif. Les cours ont lieu tous les jours, y compris le samedi. Quasiment tous les soirs se déroule une activité, que ce soit une présentation sur un thème précis (« le “surge” en Iraq », « comment écrire un article pour la presse ? », « quels sont les débouchés professionnels dans le domaine des études stratégiques ? », etc.) ou la diffusion d’un film suivie d’une discussion. Bien sûr, il s’agit de films de guerre comme La Bataille d’Alger ou Twelve O’Clock High. Après la séance de cinéma, il faut encore lire une cinquantaine de pages pour préparer les cours du lendemain.

- Voir défiler en quelques jours quelques uns des meilleurs spécialistes des questions de défense américains était impressionnant. Richard Betts, Stephen Biddle, Tami Biddle, Mark Cancian, Eliot Cohen, Conrad Crane, Andrew Exum, Cindy Williams : tous étaient présents, dans une ambiance studieuse et décontractée (certains enseignaient en short et en baskets…).

- Certains participants avaient une expérience directe de la guerre. Le groupe comptait deux officiers d’active et un ancien sous-officier. Parmi les civils, au moins deux participants avaient passé plusieurs mois en Afghanistan, dont un ancien employé d’USAID qui revenait d’un an dans le Helmand. Les témoignages de ces personnes ont contribué à rendre les discussions bien plus concrètes.

- Sur le fond, les sujets abordés couvraient un large spectre (de l’histoire de la bataille des Ardennes au processus de révision du FM 3-24 en passant notamment par la saga politico-militaro-industrielle du V-22 Osprey) et il serait trop long de faire état dans ce post des éléments-clés de chacune des interventions. La tonalité générale n’était guère optimiste. Le manque de vision stratégique des hommes politiques américains, plus préoccupés par les problématiques de politique intérieure que par les moyens de l’emporter en Afghanistan, a été pointé du doigt dans plusieurs interventions. Les difficultés de la pratique de la contre-insurrection ont été finement analysées. Et, l’avenir est apparu bien sombre lorsqu’ont été évoquées les problématiques budgétaires. Cindy Williams du MIT a rappelé que les dépenses américaines en matière de défense représentent environ la moitié des dépenses mondiales dans ce domaine. Au cours des dix premières années du XXIème siècle, les dépenses américaines consacrées à la défense ont été multipliées par deux alors que celles des pays européens membres de l’OTAN ont eu tendance à stagner. Environ 5% du PIB américain est consacré à la Défense, ce qui est moins que pendant la guerre froide mais qui représente une charge considérable en période de crise économique. La dette américaine ayant atteint un niveau record en 2011, les responsables politiques n’auront d’autre choix, dans les années à venir, que de procéder à d’importantes coupes budgétaires et de limiter l’ampleur des déploiements. Bref, comme le démontre déjà l’épisode libyen, les alliés européens des Etats-Unis vont devoir apprendre à se passer du grand frère américain…

Ce post a été écrit par Uncertain, pseudonyme d’un officier français en poste à l’OTAN. Ce texte ne reflète que les opinions de son auteur.

Le 10 juin 2011 à Bruxelles, Robert Gates a achevé une tournée internationale de 11 jours en prononçant son dernier discours politique en tant que Secrétaire à la Défense des Etats-Unis.

Ce fut une nouvelle charge contre les politiques de défense de certains pays européens – fondée sur des affirmations discutables, voire erronées – qui, au final, se révèle être un véritable coup de pied de l’âne.

Cette réponse est organisée par thèmes et s’appuie sur des extraits de l’allocution de M. Gates.

Du chacun pour soi en Afghanistan

Gates souligne d’abord que les effectifs non-européens déployés en Afghanistan ont doublé en quatre ans, et rappelle l’adaptation des forces terrestres à la guérilla alors qu’elle n’était pas dans leurs us et coutumes. L’effort est donc certain. Il est néanmoins dommage que le Secrétaire à la Défense revienne dessus par la suite, en affirmant

“…we cannot afford to have some troop contributing nations to pull out their forces on their own timeline in a way that undermines the mission and increases risks to other allies. The way ahead in Afghanistan is “in together, out together.”

Cette assertion ne manque pas de sel si on se rappelle l’unilatéralisme qui a caractérisé le récent surge ! Un départ coordonné est souhaitable. Mais en fin connaisseur du monde politique, M. Gates devrait savoir que les calendriers politiques des Etats membres primeront toujours. A ce titre, il est probable que la présidentielle de 2012 aux Etats-Unis sera une donnée d’entrée forte dans tout calendrier de départ. On se retirera, très certainement « together », mais en suivant un calendrier américain.

Une défense efficace nécessiterait au moins 2% du PIB ?

Gates rappelle ensuite que les dépenses militaires américaines représentaient 50% des dépenses de l’OTAN pendant la guerre froide, et en représentent plus de 75% maintenant.

Je propose une autre lecture des chiffres. Après la guerre froide, les Européens ont adapté leur budget de défense à la menace, aux alentours de 2% du PIB. Pour diverses raisons, les Etats-Unis ont choisi d’y consacrer environ 4% du PIB. S’ils avaient ramené leur budget de la défense au seuil de 2%, soit une diminution de 50%, la répartition serait alors de 75/2=37,5 pour les Etats-Unis et toujours de 25 pour les Européens, soit un rapport final US/Europe de 60/40 (=37,5/25). Nous nous rapprochons davantage des comparaisons en termes de PIB ou de population.

En plus de propos assez naïfs sur le manque de coordination des efforts de défense européens (l’Europe n’est pas fédérale et ses Etats membres restent jaloux de leurs prérogatives, quelle nouvelle !), R. Gates se plaint de la chute de 15% des budgets européens depuis le 11 septembre 2001. Un outil de défense doit être adapté à la menace. Le 11 septembre 2001 a porté le terrorisme sur le devant de la scène et, dans le même temps, le risque de conflit symétrique de haute intensité a diminué. La lutte anti-terroriste s’appuie plus sur des moyens policiers, du renseignement humain et des forces de présence, que sur des matériels coûteux et nombreux. Une diminution de 15%, sur 10 ans, des dépenses de défense est donc justifiable.

Comme R. Gates le constate – et le craint – les budgets de défense européens pourraient encore diminuer. Malgré l’injonction des Etats-Unis, nos Etats devront en effet réduire leur déficit budgétaire, creusé par des aides publiques au secteur bancaire mis en péril par une crise financière venant des… Etats-Unis!

La boucle est bouclée (et les ceintures serrées).

La Libye, ultime démonstration de la dépendance militaire de l’Europe ?

S’appuyer sur l’opération Unified Protector pour demander une augmentation des budgets de défense relève de la malhonnêteté intellectuelle. R. Gates affirme d’abord qu’il s’agit de :

“A mission with widespread political support;

A mission that does not involve ground troops under fire;

And indeed, is a mission in Europe’s neighborhood deemed to be in Europe’s vital interest.”

Les trois points censés appuyer le réquisitoire sont contestables.

1. Il n’y a pas de soutien politique général, la Chine, la Russie, l’OUA, la Turquie et la plupart des pays arabes ne nous soutiennent pas ;
2. Il y a des troupes au sol, ce sont les insurgés ;
3. La Libye est proche de nos côtes, certes, mais cette action militaire n’était pas d’un intérêt vital pour nous : Khadafi n’était plus le chien fou des relations internationales, il commerçait avec l’Europe, vendait son pétrole, n’aidait plus les terroristes et son régime ne soutenait pas l’islamisme ; il laissait cela au royaume saoudien, lui même grand allié des… Etats-Unis!

“NATO’s serious capability gaps and other institutional shortcomings laid bare by the Libya operation”

Il n’est pas honnête de reprocher à l’OTAN des défauts capacitaires ou des failles institutionnelles pour Unified Protector. Puisque cette opération n’entre pas dans le cadre de la défense collective, il n’y a pas automaticité dans l’engagement des membres de l’Alliance. Ceux-ci sont libres de participer ou non à une opération de soutien d’une décision des Nations Unies. L’OTAN a fonctionné, il est seulement regrettable que tous ne se soient engagés.

La mission principale de l’OTAN consiste à défendre les territoires et populations de ses membres, non à lancer des opérations aériennes hors zone, sous faible préavis. Il est normal que, dans un tel contexte, des difficultés surgissent, des capacités manquent et qu’il faille développer et dérouler un plan d’action non préparé à l’avance. On aurait d’ailleurs reproché à l’OTAN un tel plan, s’il avait existé.

R. Gates prend pour exemple l’Air Operations Center, prévu pour gérer plus de 300 sorties par jour, et n’en gérant que 150. Le fait qu’un AOC ne « tourne pas à plein régime » n’est pas en soi un aveu d’échec : peut-être n’y a-t-il pas suffisamment de missions à réaliser. Même si la vraie raison est, probablement, le manque de vecteurs, ce n’est pas pénalisant. Comme bien d’autres opérations aériennes, celle-ci s’inscrit dans la durée ; que l’on se souvienne du Kosovo ou de la guerre du Koweït. Néanmoins, ses résultats sont tangibles : chaque jour amène plus de défections dans le clan de Khadafi.

Les bons points que décerne Gates à certaines nations pour leurs contributions s’appuient, certes, sur des éléments factuels. Mais le Secrétaire sortant oublie de préciser que l’action en Libye se réalise en dehors du cadre de la défense commune. Tout Etat soucieux de s’engager fera obligatoirement mieux que celui qui choisira de s’abstenir d’intervenir.

Sur le plan du manque de munitions et le recours aux Etats-Unis, un rappel s’impose. Les stocks de munitions sont ce qu’ils sont. Après 11 semaines, il est normal de demander à un allié qui n’est pas fortement engagé de céder des munitions. Cela s’est déjà fait par le passé (Etats-Unis à Israël lors de la guerre de Kippour, ou à la France au Kosovo). Si elles ne sont pas données (cas de Kippour), elles sont ensuite rachetées par le demandeur.

Si ce procédé d’entraide classique pose problème aux Etats-Unis, qu’ils le disent et les autres membres de l’Alliance sauront à quoi s’en tenir et augmenteront leurs stocks.

Enfin, aucune explication ou justification n’est donnée sur le retrait des moyens offensifs américains. Le maintien d’une contribution offensive aurait été la bienvenue, dissipant le sentiment de malaise et d’abandon ressenti par les Européens alors qu’ils sont en conflit avec un régime qui a accumulé un lourd passif à l’encontre des Etats-Unis. Y aurait-il une volonté de nous laisser tomber au milieu du gué pour mieux souligner nos faiblesses ?

L’Europe entraînerait l’OTAN vers l’insignifiance militaire?

“…enjoy the benefits of NATO membership – be they security guarantees or headquarters billets – but don’t want to share the risks and the costs”

Deux jours avant cette diatribe, les membres de l’Alliance, en présence de M. Gates, ont approuvé une forte réduction des effectifs de la structure de commandement de l’OTAN.

Insinuer que les Européens sont à la recherche de postes tombe à plat. Prétendre que les européens veulent éviter de prendre des risques est scandaleux lorsque, dans le même discours, on mentionne les 850 non-Américains tombés en opérations.

Les Etats-Unis doivent-ils délaisser une Europe ingrate ?

“…the American taxpayer continues to carry most of the burden in the Alliance”

Le risque de découplage entre l’Europe et les Etats-Unis est une vieille rengaine. L’effet de répétition finit par le rendre pathétique.

L’OTAN est une alliance politico-militaire d’Etats partageant un marché, une civilisation et des intérêts communs. Les Etats-Unis en sont le « leader » naturel. Ils ont tout intérêt à conserver des relations avec l’Europe au travers de l’OTAN. L’Alliance sert de caisse de résonance à la suprématie des Etats-Unis. Au travers des standards et normes, elle conforte les produits issus de l’industrie de défense américaine, au détriment des compagnies européennes.

L’OTAN est pour eux un excellent outil diplomatique, militaire et économique. En son temps, l’URSS fit de même avec le pacte de Varsovie/COMECON et le Japon impérial le tenta, avec la sphère de coprospérité.

Le coup de pied de l’âne

Arrangements avec la réalité de l’OTAN, contrevérités et présentation partielle des faits se sont accumulés dans ces « Réflexions sur le futur et le statut de l’Alliance Transatlantique », dernière charge de Robert Gates contre les pays européens membres de l’OTAN.

Avec ce discours-réquisitoire appuyé sur l’exemple libyen, R. Gates demande aux Européens d’allouer davantage de crédits à la défense afin de disposer de meilleures capacités de projection.

Mais pour quoi faire ? Soyons clair : ces capacités, bien que souhaitables, ne sont pas demandées par l’OTAN au titre de sa mission principale, à savoir la défense des territoires et populations des pays membres.

Par ce biais, les Etats-Unis chercheraient-ils à avoir davantage d’alliés ou de supplétifs pour leurs opérations hors zone OTAN ?

“True friends occasionally must speak bluntly with one another.”

Robert Gates s’en va, je ne le regretterai pas.