PESCO, An I : zoom sur le projet de mobilité militaire européenne

Marie-Emilie Hennequart est diplômée d’un mastère en relations internationales, intelligence stratégique et risques internationaux. Elle a été stagiaire au Laboratoire de recherche sur la défense de l’Ifri de mai à novembre 2018.

 

Il y a un an, le 14 décembre 2017, était officiellement lancée la Coopération Structurée Permanente (CSP) ou Permanent Structured Cooperation (PESCO), l’un des principaux axes d’une relance longtemps attendue de la politique européenne de défense, laissée en jachère depuis des années. De fait, depuis 2014, le besoin d’un renouveau s’était fait sentir face à la menace russe en Ukraine, à la montée du péril terroriste, à la crise migratoire, et aux doutes sur les relations transatlantiques. La publication en 2016 de la Stratégie Globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne a été l’occasion choisie pour l’Union européenne de s’approprier le concept d’autonomie stratégique – inspiré par la France qui l’a d’ailleurs repris à son compte dans sa revue stratégique de 2017. Malgré l’absence de définition commune, il apparaît que le développement capacitaire, et tout particulièrement la CSP, est l’une des pistes pour avancer vers cet objectif d’autonomie stratégique. Ce post se propose de brièvement rappeler les enjeux de la CSP en s’intéressant plus particulièrement à l’un de ses 34 projets : la mobilité militaire européenne.

  • La CSP : relance capacitaire de la défense européenne

Dans ce contexte, la CSP, prévue par l’article 42.6, 46 et par le Protocole 10 du Traité sur l’Union Européenne, se fixe pour but de renforcer la coopération de défense, l’interopérabilité des forces et de relancer les bases de l’industrie européenne de défense. Contrairement à la Politique Européenne de Défense et de Sécurité Communs (PSDC), la CSP fonctionne sur le principe du volontariat. Elle permet de faire émerger un groupe de plusieurs États-membres désireux de progresser ensemble sur un projet de défense bien identifié. Ils décident d’y participer, selon leur intérêt national et en pleine possession de leur souveraineté.

La candidature à un projet CSP se dépose auprès du Conseil des Affaires étrangères et la Haute représentante. Une fois leur candidature acceptée, les États membres s’engagent à suivre l’ensemble des objectifs fixés par le Conseil, dont l’obligation d’augmenter leurs dépenses de défense à 2% du PIB d’ici 2024, conformément à l’engagement pris par les membres de l’OTAN et réaffirmé lors du Sommet de Newport en 2014. L’un des autres engagements majeurs inhérent à la CSP est la participation à une liste initiale établie en mars 2018 de 17 projets de développement capacitaire et de coopération de défense, ensuite étendue à 34 projets le 19 novembre 2018.

Les projets de la CSP couvrent des domaines variés : cyber, terrestre, maritime, air, et la formation, en réponse au Plan de Développement de capacités de l’Agence Européenne de Défense (AED). Chaque projet regroupe au minimum deux États participants dont l’un est coordinateur. Chaque membre est libre de fixer sa participation selon ses propres ressources et expertises, ou d’avoir un simple statut d’observateur, à condition d’être engagé a minima dans un projet. De plus, la CSP est pensée comme un agrégateur et ouvre ces projets à la participation d’État-tiers, opportunité étudiée de près par le Royaume-Uni dans le cadre de leur politique européenne post-Brexit

Malgré ses dimensions contraignantes, la CSP a enregistré un franc succès avec 25 des 28 États-membres (le Danemark, le Royaume-Uni et Malte) qui ont fait le choix d’y participer. En effet, les avantages politico-économiques sont intéressants. La coopération autour de projets de modernisation et de développement capacitaire, pour la plupart à caractère R&D, R&T permet des économies d’échelle, renforçant la compétitivité des industriels européens. Par ailleurs, les projets portés par la CSP bénéficient d’un soutien financier du Fonds Européen de la Défense (FED), qui dans le cadre de l’exercice financier pluriannuel 2021-2027 a vu sa dotation portée à 13 milliards d’euros dont les deux tiers cofinancés avec les États-membres pour les projets de développement capacitaire, avec un bonus de 10% supplémentaires accordé aux projets CSP, ce qui constitue une offre attractive pour les États adhérents.

La mobilité militaire : un enjeu de défense prioritaire pour l’Union européenne

L’un des 34 projets transcrit tout particulièrement ces enjeux stratégiques puisqu’il se focalise sur la mobilité militaire. Cette dernière était au cœur du concept stratégique de l’Alliance atlantique à l’époque de la guerre froide, alors qu’il s’agissait pour l’OTAN de démontrer sa capacité à acheminer le plus rapidement possible des renforts importants venus de l’Ouest en cas d’invasion par les troupes du pacte de Varsovie. C’est tout le sens de la campagne d’exercices baptisés Reforger (pour REturn of FOrces to GErmany) conduite entre 1967 et 1988 visant à simuler le déplacement de corps d’armée entiers à travers l’Atlantique nord et jusqu’en Allemagne pour parer à une invasion.

Avec la fin de la guerre froide, la nécessité de se déplacer rapidement entre les frontières pour parer une attaque conventionnelle majeure perd de son sens. L’élargissement de l’Alliance à l’Est au tournant des années 2000, n’est pas suivie d’une harmonisation juridique, administrative et logistique du réseau de transports et d’infrastructures européens. Or, en parallèle la puissance russe se reconstruit et met l’accent sur la logistique, comme en témoignent les grands exercices stratégiques annuels de ses forces armées, dont le dernier, Vostok 2018, a mobilisé près de 300 000 hommes.

L’inquiétude grandissant des États-membres – de l’UE comme de l’OTAN – d’Europe centrale et orientale dans le sillage de la crise ukrainienne entraîne une demande de « réassurance » de la part des Alliés occidentaux visant à démontrer la solidité de leur engagement en matière de sécurité collective. Ces demandes ont donné lieu du côté de l’OTAN à un certain nombre de mesures d’adaptation au premier rang desquels on citera l’Enhanced Forward Presence (EFP) mise en place en 2016 en Pologne et dans les pays baltes.

TRAPANI AIR BASE, Italy – Italian Air Force Airmen raise the Trident Juncture 2015 flag during a ceremony (U.S. Air Force photo by Airman 1st Class Luke Kitterman/Released)

Dès lors, le besoin de faciliter le mouvement des troupes devient une nécessité qui est envisagée avec une acuité particulière par l’OTAN et l’Union européenne qui signent une déclaration conjointe en juillet 2018, à l’issue du Sommet OTAN-UE. Un mois après, un incident vécu par le commandant des forces américaines en Europe (EUCOM), Ben Hodges, bloqué sur un aéroport roumain lors de l’exercice de l’OTAN Saber Guardian et sommé d’accomplir des procédures douanières au lieu de superviser un exercice de tir sur la Mer Noire, souligne l’urgence du besoin.

La Déclaration conjointe fixe un premier calendrier et des objectifs à réaliser à court terme en matière de mobilité. Il s’agit en priorité de réduire à 5 jours les délais administratifs et juridiques de franchissement des frontières pour 2019. Ceci afin de permettre une meilleure fluidité pour 2024 et recenser pour fin 2018 des itinéraires de ravitaillement principaux et alternatifs utiles aux transports militaires. Dorénavant, les grands exercices interalliés de l’OTAN serviront également à tester la mobilité militaire et à dresser une liste exhaustive des besoins. L’opération Trident Juncture de l’OTAN qui a eu lieu en Norvège fin octobre-début novembre 2018 a ainsi été la première occasion de procéder à une mise en conditions réelles et à une évaluation des obstacles aux mouvements militaires transfrontaliers.

L’ampleur des défis qui attendent les Européens et leurs alliés s’étend ainsi de la circulation des convois militaires entre les pays à la résistance des infrastructures, en passant par les lois civiles locales. L’une des difficultés rencontrées en Norvège, par exemple, a été l’interdiction de l’usage des drones dans l’espace civil, y compris dans le cadre d’exercices militaires. La question du réseau ferroviaire européen est également préoccupante. Alors que l’écartement des rails européens est conforme au diamètre standard de 1,435 m, celui des anciennes républiques de l’URSS (Lituanie, Lettonie et Estonie) est dimensionné à 1,520 m. Des initiatives intergouvernementales ont émergé depuis quelques années à l’instar du Rail Baltica Global Project Procurement Plan. Ce projet vise à raccorder le réseau ferroviaire des pays Baltes au réseau européen en utilisant Varsovie comme point de raccordement, pour un coût total de 5,8 milliards d’euros, financé à 85% par l’UE. Celui-ci est créé à destination du secteur civil mais il contribue de fait aussi à l’amélioration de la mobilité des armées.

En s’appuyant sur le constat que ce type de projets renforce l’interopérabilité de la défense européenne, le financement par l’UE des projets de mobilité militaire se fera par le mécanisme pour l’interconnexion destiné à financer les biens à double usage (civil et militaire). En outre la Commission européenne débloque une enveloppe de 6,5 milliards d’euros pour la mobilité militaire dans le cadre du plan du FED pour la période 2021-2027.

  • La mise en œuvre institutionnelle de la mobilité militaire

Concomitamment à l’OTAN, l’UE a donc replacé la mobilité militaire au cœur de ses objectifs stratégiques à atteindre pour 2025. D’ailleurs, une fois n’est pas coutume, l’architecture de coopération entre les deux entités n’a pas rencontré de blocage au niveau politique et a permis une répartition des rôles suivant une complémentarité homogène. De ce fait, l’UE serait en charge des réformes réglementaires, juridiques et infrastructurelles alors que l’OTAN dirigerait le volet militaire. C’est pourquoi les lignes directrices fixées par le Plan d’action européen pour la mobilité militaire, officialisé en mars 2018, sont dédiées en substance à la simplification et à la standardisation des procédures et des infrastructures.

Dès lors, les institutions européennes en charge de la PSDC ont mis en œuvre un ensemble de projets autour de ce sujet purement technique, tout en préservant le rôle spécifique de la CSP. Outil institutionnel de coordination et d’harmonisation des efforts des États-membres et agrégateur de leurs compétences, la CSP est le cadre adéquat pour la répartition des tâches dans une logique de spécialisation. De plus, si le projet de mobilité militaire de la CSP rassemble l’ensemble des participants, c’est parce qu’il s’agit de l’un des rares points de consensus de la défense européenne qui représente un intérêt – ou n’en menace aucun – pour tous les États-membres, y compris la France (qui a modifié au dernier moment sa participation du statut d’observateur à participant). De plus, les engagements contraignants qui encadrent ce projet permettent d’impliquer davantage les États et laissent entrevoir de meilleures avancées. Chantre depuis des années de la mobilité militaire, les Pays-Bas se distinguent particulièrement sur ce sujet en étant coordinateur du projet de la CSP.

Néanmoins, bien que cette attitude indique la complémentarité de la CSP et de l’OTAN, elle révèle également les incohérences de la communauté européenne, partagée entre quête d’autonomie – notion surtout présente dans les discours politiques français – et volonté d’adéquation avec l’Alliance. Berlin et Paris, présentés comme le moteur de la défense européenne, incarnent par certains choix dissonants ce déficit de volonté politique commune. Si la CSP est reconnue comme un outil utile au développement capacitaire de l’UE, de son interopérabilité et de sa posture de dissuasion, et que le projet de mobilité militaire peut être considéré comme une réussite ; elle est concurrencée par de nombreux projets similaires. Le Framework Nations Concept (FNC), par exemple, se focalise également sur le développement capacitaire dans le cadre de l’OTAN et regroupe dix-neuf participants dirigés par l’Allemagne, dont de nombreux États-membres de l’UE. De plus, l’orientation à 360° des 34 projets de la CSP démontre aussi l’absence persistante de véritable vision stratégique européenne.

 

MEH

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