Security Sector Reform: time for a strategic assessment (3/3)

Sierra Leone et Côte d’Ivoire : deux modèles de RSS ?

Ce post est le troisième d’une série  consacrée à la réforme du secteur de sécurité (RSS ou SSR en anglais). Ces posts s’appuient sur trois présentations réalisées dans des cadres différents et sur les travaux de l’auteur pour l’Ifri. Si vous souhaitez approfondir ce sujet, vous pouvez télécharger ces deux études sur la RSS en général (comme un processus bureaucratique et stratégique) ou plus spécifiquement sur le cas de la Côte d’Ivoire.

On présente souvent la Sierra Leone comme un modèle de la RSS parce qu’il s’agit du premier cas et que, en parallèle, a été conçue une « doctrine » RSS par le département du développement britannique (DFID) à la fin des années 1990. Ainsi, de 1997 à aujourd’hui, le Royaume Uni a contribué à un ensemble de programmes de réforme des institutions étatiques du secteur de sécurité (armée et police) et de justice de la Sierra Leone. Quant à la Côte d’Ivoire, depuis 2012, elle met elle aussi en place un processus de RSS qui pourrait en devenir le prochain modèle. Elle bénéficie du soutien de l’ONU et de bailleurs comme la France ou les Etats Unis. Cependant, le leadership est véritablement national, ce qui explique à la fois ses progrès et ses blocages.

RSS

1st Lt. Salvatore Buzzurro, USARAF ACOTA military mentor, talk to members of the Sierra Leone Armed Forces about IED awareness and movement techniques.
Credit: AFRICOM

La quête de « modèles » pour la RSS est un enjeu important car elle s’est imposée au sein du « kit » de l’apprenti peacebuilder depuis une dizaine d’années sans que l’on ait encore vraiment démontré son efficacité. L’enjeu n’est pas juste théorique : Il ne faut pas oublier que le DFID, en créant la RSS a aussi investi dans la recherche pour fabriquer de l’expertise sur la RSS, qui n’existait pas encore. Peu à peu, de centres de recherche en centres de recherche, un réseau d’experts de la RSS s’est constitué, permettant d’en faire un métier. Socialement, ces réseaux ont besoin du succès sierra-léonais pour faire vivre le mythe, l’histoire de la RSS et continuer à exporter cette pratique dans d’autres pays. Pourtant, malgré cet aspect « story telling » la Sierra Leone, est un succès « gris ». Quant à la Côte d’Ivoire, elle pourrait le devenir.

Comment expliquer le succès ? Deux hypothèses sont possibles : l’approche globale ou l’appropriation. Je vais insister sur l’appropriation pour vous donner des exemples concrets de ce que cela implique parce qu’on insiste souvent sur ce point sans en donner des clefs précises pour sa mise en œuvre.

Un succès gris ?

Il existe de bonnes raisons de critiquer la RSS sierra-léonaise, et plusieurs auteurs le font. Patrick W. Skora, dans un mémoire de la Naval Postgraduate School, compare les institutions du secteur de sécurité, armée, police et justice dans les années 1970 à 2010 et estime que la RSS n’a pas eu d’effets supérieurs à des programmes de coopération classiques. Pour lui, l’armée a certes plus de capacités (notamment celle d’intervenir dans des opérations onusiennes, mais même cette capacité est aujourd’hui discutée) mais des tensions civilo-militaires persistent. La police et la justice manquent de moyens, n’arrivent pas à lutter contre le crime et les trafics et restent fortement corrompues. Dans sa thèse, Peter Alexander Albrecht , montre lui que l’erreur du processus de RSS en Sierre Leone est de n’avoir pas su prendre en compte les acteurs locaux (comme les chefs traditionnels qui rendent la justice coutumière), dont l’autorité et l’influence restent très fortes, souvent au détriment des institutions étatiques. En Côte d’Ivoire, la réforme de l’armée pose toujours problème, avec une hiérarchie essentiellement issue des rebelles du Nord de Côte d’Ivoire (anciens combattants de zone et leurs héritiers).

Dans les deux pays :

  1. la corruption persiste, malgré la lutte réelle contre l’impunité, notamment au sein des forces de sécurité ;
  2. on observe encore ponctuellement des actes de violence de la police (Sierra Leone) ou de l’armée (Côte d’Ivoire) contre des civils ;
  3. la RSS est un processus sans fin, qui a besoin d’être soutenu dans la durée par des intervenants extérieurs. Dans le cas sierra-léonais, pas d’exit option possible pour les Britanniques. Certes ils ont réduit progressivement leurs effectifs de conseillers (International Military Training Team ou IMATT de 100 à 25) et ils ont ensuite supprimé cette mission en 2013 mais ils l’ont remplacé par une autre (ISAT). Le risque est qu’à chaque crise on augmente à nouveau ces effectifs, comme cela a été le cas avec ebola (900 personnes déployées). Dans le cas ivoirien on peut se demander ce qui arrivera à la RSS une fois la mission des Nations Unies terminée.

Malgré ces critiques, on peut malgré tout parler d’un succès en Sierra Leone parce que :

1/ la RSS a permis la fin de la guerre et contribué à une paix durable, en participant à la défaite militaire du RUF ;

2/ la RSS a sans conteste favorisé l’absence de coup d’Etat et la mise en place d’une démocratie fonctionnelle, avec une alternance politique en 2007 dans des conditions de violences réduites;

3/ l’image des forces de l’ordre s’est transformée. Elles ne bénéficient plus de l’impunité totale qui était la leur pendant la guerre. Si militaire et policiers ne respectent pas le droit, ils peuvent aller en prison, et plusieurs d’entre eux ont ainsi été punis par la justice ;

4/ l’armée sierra-leonaise a accepté ses nouvelles missions. Elle ne contrôle plus la frontière et ne peux intervenir sur le territoire national qu’à la demande expresse de la police dans le cadre du Sierra Leone Military Aid to the Civil Power policy (MACP). Elle a notamment prouvé son efficacité lors de l’épidémie d’ebola, alors que le bilan de la police semble plus mitigé (selon le RUSI). La nouvelle architecture de sécurité qui a émergé de la RSS a permis la création de l’Office for National Security, une institution qui sert d’interface entre service de renseignement, décideurs politiques et autres organisations de sécurité et permet de défendre les intérêts de la réforme.

En RCI, le bilan est pour l’instant moins triomphant. La RSS a permis la création d’un Conseil national de sécurité (CNS) (l’équivalent de l’ONS sierra léonais) qui a lui aussi bien géré le risque ebola. On note une véritable appropriation du processus par les autorités et les institutions du secteur de sécurité. Mais le rôle de l’armée reste central vis-à-vis des forces de police et de gendarmerie (cf. l’attentat de Grand Bassam) et pourrait le rester encore quelques années avant que la répartition des rôles ne se clarifie.

Les clefs du succès : Approche globale ou appropriation ?

Deux éléments sont souvent considérés comme cruciaux pour la réussite d’une RSS : l’approche globale et l’appropriation. Qu’en est-il réellement ?

Une approche globale ? La RSS n’est globale en Sierra Leone qu’en théorie et a posteriori. Historiquement, la réforme porte d’abord sur la police, puis sur les renseignements, (1997/99) et, seulement à partir de mai 2000, sur l’armée. Il faut même attendre 2003 pour que la justice soit concernée. De plus, pendant les périodes de reprise du conflit, le volet police est mis entre parenthèse. Par ailleurs, chaque institution se voit consacrée une réforme différente, avec des hommes différents et des rythmes différents, malgré les efforts ponctuels pour les « regrouper ». A Londres même, initialement, la RSS n’a pas été conçue comme véritablement globale parce que la direction du DFID, qui a conçu la RSS, ne s’entendait pas avec la direction en charge de la réforme de la police et que le compromis initial voulait que la police ne fasse pas partie de la RSS.

Dans le cas de la RCI, la RSS est conçue initialement comme globale mais cela reste plus théorique que réel. Si les documents de stratégie prennent en compte toutes les institutions du secteur de sécurité, dans les faits, la RSS fonctionne par silos, chaque organisation mettant en place ses propres réformes.

Quelle appropriation ? Si la RSS a fonctionné en Sierre Leone et en Côte d’Ivoire c’est qu’un niveau optimal d’appropriation a pu y être observé. Faire sien, parce qu’on y a intérêt, peut résulter d’un mélange de contraintes et de libre-arbitre. Surtout, on observe un phénomène de « side bets » ou « paris adjacents » (concept d’Howard Becker) : une fois une décision prise, les Sierra Léonais et les Britanniques, comme les Ivoiriens sont engagés et davantage contraints dans leurs choix futurs concernant des enjeux similaires. La volonté et l’engagement des acteurs internationaux dans le long terme comptent beaucoup, mais ce qui a compté encore davantage c’est que, à tous les niveaux, les acteurs sierra-léonais et ivoiriens de la RSS ont eu intérêt aux réformes.

A la tête des gouvernements : L’appropriation a résulté d’un mélange de contraintes et d’intérêts.

INTERET : Pour le Président Kabbah, l’enjeu était tout simplement sa capacité à rester au pouvoir. Il avait besoin des Britanniques parce qu’il n’avait pas confiance en son armée et leur a donc donné les clefs de l’institution militaire et policière, nommant même à la tête de la police un commissaire britannique. On peut parler de « contrôle expatrié objectif » (Thomas Cox + Huntington), c’est-à-dire une forme de contrôle dans laquelle le recours à des expatriés permet la professionnalisation de l’institution.

CONTRAINTE : Il existe une rumeur selon laquelle lors de ses postes onusiens, Kabbah aurait cédé aux sirènes de la corruption et que donc « il était tenu ». Ce qui est sûr, c’est que quand la RSS est bloquée, les bailleurs n’hésitent pas à recourir au chantage financier. En 2007, Royaume-Uni, Union européenne et Banque mondiale ont stoppé leurs versements avant les élections présidentielles. Le nouveau président élu a alors rapidement pris les engagements que son prédécesseur refusait : séparation de la fonction de président et de ministre de la défense et diminution des effectifs de l’armée. En RCI, on retrouve ce mélange d’intérêt et de contrainte avec le rôle central du président Ouattara qui a vraiment intérêt à utiliser la réforme pour consolider son pouvoir et stabiliser son pays en vue d’une réélection en 2015.

Au niveau des institutions, de leurs dirigeants et du personnel du rang, on retrouve ce mélange d’intérêt et de contrainte. D’un côté s’imposent les intérêts corporatistes : revalorisation de l’institution, plus de matériels, de meilleures conditions salariales et de travail, des perspectives de développement à l’international surtout pour les leaders (appelés à témoigner de l’expérience de la RSS, par exemple). Ainsi en RCI, la police est fière de pouvoir mettre en place de nombreuses formations riches en per-diem pour ses membres. La contrainte est une option plus ou moins efficace. Les militaires britanniques semblent avoir un grand pouvoir de décision et de contrainte au sein de l’armée sierra léonaise. Ils étaient une centaine et occupaient des postes de décision, et non de conseil, contrairement aux policiers ou seul le poste de chef de la police est occupé par un Britannique les premiers années. En outre, les officiers sierra léonais « posant problèmes » pouvaient être envoyés en formation en Chine et remplacés par des Britanniques. En RCI, la contrainte vient du pouvoir politique qui exile par exemple un des comzones, Wattao, pour une formation au Maroc pendant un an. Pourtant cette posture de substitution pose de nombreux problème et les militaires britanniques peinent à laisser les Sierra Léonais prendre des décisions différentes de celles qu’ils auraient prises, même si ce serait plus adapté aux réalités locales. L’IMATT est très critiquée par tous les audits britanniques pour cela. Toutefois, même contrainte, l’appropriation fonctionne parfois tellement bien que certains (pas tous cependant) des documents écrits par les Britanniques ou les Français sont présentés par les Sierra Léonais ou les Ivoiriens comme ayant été produits par eux.

Ainsi, la réussite de la RSS en Sierra Leone est incontestable, surtout comparée à d’autres pays comme la République démocratique du Congo, la Centrafrique ou le Mali. Le cas ivoirien est plus complexe, et il est encore trop tôt pour parler de réussite, même si on y retrouve certains ingrédients d’un processus réussi. Toutefois le tableau que l’on peut dresser de ces deux processus n’est ni noir ni blanc, mais plutôt gris clair. Les progrès ne sont pas tant dus à l’approche globale, difficilement mise en place, mais plutôt à l’appropriation des réformes. Ces processus ne sont toutefois ni linéaires ni une reproduction à l’identique de la vision britannique par les Sierra Léonais ou de la vision onusienne par les Ivoiriens. Au contraire ils résultent aussi des résistances et des blocages, et ont pour résultat des effets hétérodoxes non anticipés par les conseillers extérieurs.

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