Recours au 42-7: 4 raisons et premières leçons

Il y a un mois, le ministre de la Défense Jean-Yves Le Drian invoquait l’article 42-7 du traité de Lisbonne au Conseil Affaires étrangères de l’UE. Objet de nombreuses discussions entre nerds de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), mais inconnu du grand public et probablement de la grande majorité des élus, le recours à cet article n’était pas attendu. Il était convenu que lorsqu’un pays de l’OTAN était agressé, il avait recours à l’OTAN avec l’article 5, le bouton à presser pour envisager une réponse militaire collective. Les Etats-Unis y ont eu recours après les attentats du 11 septembre, bien que les suites immédiates furent minimes avec le lancement de la petite opération Active Endeavor.

La France a pris tout le monde de court : l’OTAN ne sera pas impliquée. Pourquoi la France a-t-elle donc privilégié un obscur article de l’UE plutôt que l’épiderme de la défense collective ? A froid, quatre raisons semblent possibles.

La première est évidente : la France reste « l’Allié indocile ». La France est certes devenue beaucoup plus pragmatique en matière de défense européenne. Le Livre blanc de 2013 a entériné ce changement de paradigme. Toutefois, l’idée de construire « l’Europe de la défense » reste vivace et celle-ci passe avant tout par l’Union européenne. Il aurait ainsi paru incongru de la part d’un gouvernement, socialiste de surcroît, d’invoquer l’article 5 quand on connaît l’histoire compliquée de ce parti avec l’OTAN (prononcez « Otane »).

La deuxième raison est liée à la Russie. Les relations OTAN-Russie sont acrimonieuses depuis l’annexion de la Crimée, alors que le gouvernement français a décidé de créer une coalition anti-Daech aussi inclusive et large que possible – coalition dans laquelle la Russie pourrait jouer un rôle central. L’OTAN étant perçue comme une menace par la Russie, un recours à l’article 5 aurait sans doute créé une gêne potentiellement contre-productive.

La troisième raison est plus institutionnelle. L’article 5 ou d’autres articles de l’UE, tels que l’article 222, ladite « clause de solidarité » (d’ailleurs prévue pour répondre aux attentats terroristes), ont l’inconvénient de trop impliquer les organisations. Vu la réponse immédiate française aux attentats, qui passe notamment par le renforcement de la campagne aérienne au-dessus de la Syrie, la question de conférer la responsabilité du contrôle et du commandement de la coalition à l’OTAN aurait pu se poser. L’opération en Libye a montré qu’il était envisageable d’inclure des partenaires non-membres de l’OTAN sans grande difficulté, mais deux problèmes se posaient toutefois. Tout d’abord, l’OTAN est restée à l’écart de la zone Syrie-Irak, à l’exception d’un programme de soutien mineur pour l’Irak. Il existe en effet de nombreuses divisions entre Alliés concernant le rôle que l’OTAN pourrait jouer sur ce terrain. En outre, une implication de l’OTAN serait probablement passée par une reprise en main du contrôle politique de la coalition par l’Alliance, au détriment des Etats-Unis, qui, semble-t-il, préfèrent l’architecture actuelle de la coalition des volontaires. La France n’avait aucune intention de s’engager dans ce processus.

Il en va de même de la « clause de solidarité » de l’UE. Son contenu est beaucoup plus détaillé que l’article 42-7. L’invoquer déclenche une série de mécanismes institutionnels plus ou moins bien rodés. Les institutions s’en mêlent et la comitologie prend le pas sur l’action rapide. La « clause de solidarité » requiert une décision du Conseil sur proposition conjointe de la Commission européenne et de la Haute représentante. Cette décision est prise après les consultations d’usage dans les différents groupes de travail du Conseil, tels que le comité de politique et sécurité (COPS). Il faut en outre informer le Parlement européen. Bref, une logorrhée institutionnelle dont le gouvernement ne souhaitait absolument pas s’embarrasser.

Dans les deux cas de figure, il aurait perdu le contrôle de la manœuvre. L’article 42-7 est en effet beaucoup plus souple en cela qu’il est strictement bilatéral. En d’autres termes, les institutions européennes n’ont aucun rôle formel ; charge à la France, avec un soutien informel de la Haute représentante, de négocier en bilatéral avec ses 27 partenaires européens.

Cela conduit à la quatrième raison. L’article 42-7 permet de ne pas mettre les Européens dans une situation inconfortable. La France cherchait avant tout une solidarité symbolique de la part de ses partenaires européens. Les Etats européens sont certes obligés d’apporter une forme de soutien, mais la nature de celui-ci peut être très variable. La France n’attendait pas un appui précisément sur la Syrie. Les Européens sont très divisés sur les actions à mener en Syrie et une demande d’aide trop centrée sur l’Irak et la Syrie aurait déchiré encore davantage les Européens. La nature floue de l’article 42-7 autorise donc les Etats-membres à fournir un soutien en Afrique, en Irak, en Syrie, voire au Liban dans le cadre de la mission de la FINUL… bref, le champ des possibles est très large. Il n’est pas bien certain que ces contributions suivent la lettre du traité, qui indique que les Etats-membres « doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir », mais la France est consciente des limites et contraintes de ses partenaires.

Enfin, un mois après avoir invoqué l’article 42-7, quelles sont les premières leçons à tirer ? Assiste-t-on à une responsabilisation des Européens ou à une relance de « l’Europe de la défense » ? Certaines voix se sont en effet levées pour affirmer que cela pouvait déclencher une spirale vertueuse.

Force est de constater que les Etats-membres se mobilisent petit à petit. Bien qu’il soit difficile de faire une recension précise à ce stade (tentée par Bruxelles2), on peut déjà noter des contributions de nature et d’ampleur diverses de l’Allemagne, de la Belgique, du Danemark, de l’Estonie, de la Finlande, du Luxembourg, de la Slovaquie et du Royaume-Uni. D’autres, dont celles de l’Irlande, de la Lettonie et des Pays-Bas sont attendues. Il n’est pas bien clair ce que l’Italie compte faire, pas plus que la Pologne, très silencieuse, et les élections espagnoles retardent une décision de Madrid. Cette réponse morcelée et espacée dans le temps traduit deux réalités. Tout d’abord, si la France cherchait en partie à responsabiliser ses partenaires européens sur la lutte contre le terrorisme et l’importance de la réponse militaire, le verre est à moitié plein. Les réactions et les contributions ont été nombreuses, mais il est difficile de les inscrire dans un plan de long terme. Ensuite, cet épisode n’augure probablement pas le cercle vertueux que certains envisageaient en vue d’une relance de la PSDC ou de conséquences positives quant à la place de la défense dans la future « stratégie globale » de l’UE prévue en juin 2016.

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